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1、最高法判例：闲置土地的认定、收回程序

转自:鲁法行谈

☑ 裁判要点

土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。《闲置土地处置办法》第二、第八、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。

☑ 裁判文书

裁判文书网发布日期：2019-12-03

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申9069号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）海南龙成房地产开发有限公司。

法定代表人吴淑龙。

委托代理人林宏植，海南唐海律师事务所律师。

委托代理人黄蜀，海南唐海律师事务所实习律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省琼海市人民政府。

法定代表人符平。

委托代理人陈熙。

委托代理人李金良，海南中邦律师事务所律师。

被申请人（一审被告）海南省人民政府。

法定代表人沈晓明。

委托代理人高玉萍。

原审第三人（一审第三人、二审上诉人）中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司。住所地：海南省海口市龙华区滨海大道**-**号信恒大厦**-**层。

负责人姚卫星。

委托代理人史云禾。

委托代理人陈筱青，海南海地律师事务所律师。

再审申请人海南龙成房地产开发有限公司(以下简称龙成开发公司)因诉被申请人海南省琼海市人民政府（以下简琼海市政府），被申请人海南省人民政府（以下简称海南省政府）以及一审第三人、二审上诉人中国信达资产管理有限公司海南省分公司（以下简称信达公司）无偿收回国有土地使用权及行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2018年12月20日作出的（2018）琼行终1103号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月30日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年8月27日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行公开询问活动，龙成开发公司的委托代理人林宏植、黄蜀，琼海市政府的委托代理人陈熙、李金良，海南省政府的委托代理人高玉萍，信达公司的委托代理人史云禾、陈筱青均到庭参加询问。案件现已审查终结。

龙成开发公司申请再审称：1.二审适用法律错误。琼海市政府剥夺了龙成开发公司7天的听证准备期、送达程序不合法等,侵害了龙成开发公司的权利，属于重大且明显违法的行为，二审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，认为案涉行政行为程序属轻微违法，适用法律错误。2.二审认定案涉土地是闲置土地属于认定事实错误。龙成开发公司未针对19.74亩土地重新支付土地款，琼海市政府同意免收烟塘镇建设烟塘新墟征用94.5亩土地的出让金90万元，均可说明其案涉19.74亩土地在已开发建设达80%的98.86亩土地范围内，是一个整体，与98.86亩地统一征地、统一规划、统一报批和建设不构成闲置。3.19.74亩土地至今未报建是由于政府未完成规划、立项，未出台控制性详细规划造成。4.原审程序错误。本案与信达公司作为原告提起的（2018）琼96行初157号案件，均是针对海府（2017）180号无偿收地决定（以下简称180号无偿收地决定）和琼府复决（2018）41号复议决定（以下简称41号复议决定）提起的诉讼，原审法院未合并审理，程序违法。综上，二审判决查明事实不清，适用法律有误，请求撤销二审判决，裁定发回重审，或改判撤销被申请人作出的180号无偿收地决定和41号复议决定。

琼海市政府辩称：180号无偿收地决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序属于轻微违法。1.因龙成开发公司经营执照已吊销，政府部门联系不上龙成开发公司工作人员，于2017年6月29日在《海南日报》上刊登了关于案涉土地的《琼海市国土资源局关于送达<闲置土地调查通知书>的公告》。后龙成开发公司主动联系上琼海市政府后，琼海市政府向龙成开发公司补正了调查程序，并安排了听证，保证了其陈述、申辩及提交证据的权利。2.土地闲置已经远远超过2年时间，属于闲置土地。3.龙成开发公司从未对土地进行开发建设,属于其自身原因造成。4.琼海市政府在拟定土地闲置方案时，已经依法通知了抵押权人。5.信达公司作为原告的（2018）琼96行初157号案件，经二审发回重审后，已经作出了终审判决,驳回信达公司起诉。该案与本案不应合并审理,请求驳回龙成开发公司的再审申请。

本院经审查查明，信达公司作为原告诉180号无偿收地决定和41号复议决定的（2018）琼96行初157号案件，二审经海南省高级人民法院（2018）琼行终1087号行政裁定发回重审后，海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初23号行政裁定裁定驳回信达公司起诉，信达公司不服，提起上诉，海南省高级人民法院已于2019年8月6日作出（2019）琼行终391号行政裁定，维持一审裁定。

本院经审查认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。《闲置土地处置办法》第二、第八、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条规定，通知、送达等程序或者其他程序轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定的“程序轻微违法”。

本案中，琼海市土地管理局与龙成开发公司于1996年6月25日签订《国有土地使用权出让合同》，约定龙成开发公司受让案涉19.74亩的国有土地使用权。琼海市政府于1997年6月给龙成开发公司颁发海国用（97）字第688号《国有土地使用证》。此后，直至2017年12月29日琼海市政府作出第180号无偿收地决定时，龙成开发公司一直未开发，一、二审法院认定案涉19.74亩土地构成闲置正确,琼海市政府作出无偿收回土地决定，符合上述规定，因2017年3月开始的收地过程中，龙成开发公司营业执照已被吊销，工商信息显示最近一次核准日期为2003年12月15日，琼海市政府在穷尽各种送达方式仍联系不到龙成公司的情况下，于2017年6月29日在《海南日报》上刊登了有关案涉19.74亩土地的《琼海市国土资源局关于送达<闲置土地调查通知书>的公告》。虽然收地过程中，琼海市政府存在错将有关文书送达给案外人海南龙成房地产有限公司、要求龙成开发公司倒签文书、给抵押权人信达公司的留置送达不规范等问题，但龙成开发公司法定代表人吴淑龙及信达公司的代表均参加了2017年12月11日琼海市国土局召开的听证会，故琼海市政府并没有剥夺龙成开发公司和信达公司的陈述、申辩权，该程序瑕疵属于轻微违法。一审以严重违反法定程序为由撤销180号无偿收地决定，适用法律错误。二审以程序轻微违法，不应撤销为由，确认琼海市政府作出180号无偿收地决定的行为违法，适用法律正确。海南省政府41号复议决定实体认定正确，但未能查明程序轻微违法问题，适用法律错误，一、二审予以撤销正确。

龙成开发公司主张19.74亩土地包含在已开发建设达80%的98.86亩土地范围内，不构成闲置，但《合作开发琼海市烟塘镇新区合同书》只是约定龙成开发公司与烟塘镇政府合作开发98.86亩土地，并未签订统一的《国有土地使用权出让合同》，也未办理统一的《国有土地使用证》。案涉19.74亩土地虽然在这98.86亩土地范围内，但其经分割后已单独签订《国有土地使用权出让合同》，并办理国有土地使用证，成为一宗独立的土地，确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目开发达80%，否定本宗土地未动工开发的事实。以此为由申请再审，理由不成立。龙成开发公司主张闲置是因为没有控制性详细规划造成，但龙成开发公司不能证明因政府未批准案涉土地所在片区控制性详细规划而致其没有获得报建许可，并导致其无法动工开发，且在1997年至2017年长达20年的时间里，龙成开发公司一直未向主管部门提交报建申请，且原98.86亩土地根据原琼海市规划局向烟塘镇政府作出的《关于烟塘镇居住区详细规划的批复》，大部分已经报建成功并开工建设完毕，故案涉地块是否有控制性详细规划与土地闲置之间没有必然联系，不能成为阻却申请开发的理由。龙成开发公司还主张本案与信达公司作为原告提起的（2018）琼96行初157号案件应合并审理，因海南省高级人民法院（2019）琼行终391号行政裁定已作出终审判决，驳回信达公司的起诉。原审没有合并审理，对本案实体处理没有实质影响。

综上，龙成开发公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回海南龙成房地产开发有限公司的再审申请。

审判长 杨志华

审判员 田心则

审判员 寇秉辉

二〇一九年九月二十九日

书记员 唐劲松

2、闲置土地处置办法：这样处理农村闲置土地，赚钱有门路！

农村闲置土地处置办法有哪些?

既然土地闲置能够带来这么大的危害、影响那么我们就应该不浪费这样的“好机会”，让农村闲置土地，变得不再“闲”，看看这些妙招顶用吗?

1.清理农村闲置宅基地农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，不利于农村的可持续发展，鉴于这种情况，需要加大广大农村的宣传力度，让广大农民了解和熟悉有关土地的法律法规，让广大农民了解自己对于土地的权利和义务，同时要加强对旧村庄的规划、改造，清理村内闲置宅基地以及空闲地。

2.改造农村闲置土地政府可以在闲置土地上开辟一些公共文化服务场所，笔者建议加大对闲置土地改造的资金投入，结合新农村建设，对闲置土地进行重新规划，重新改造，合理利用，充分利用好农村闲置土地带来的资源。

为农民提升农村精神文化水平提供配套设施，从而活跃农村群众文化生活。

3.用经营理念盘活闲置土地

1.租给企业企业用地难是目前招商引资工作中的瓶颈之一，引到企业将生产车间与闲置土地“结合”在一起，这样既可以解决用地难题，又可以盘活农村闲置土地，这叫合理利用哦!

2.租给农民农民可以利用土地流转或者其他方式进行“赚钱”，反正土地闲着也是闲着，或者也可以在土地上种一些什么东西，等成熟之后拿去卖，笔者认为也是一个不错的主意哦!

4.发展特色旅游经济近几年来，随着农业旅游的蓬勃发展，农村的各种要素已经被盘活了，其中就包括农村闲置土地。有些脑子转的比较快的，早就把农村的那些闲置土地已经租赁下来，改造成了旅游景区，再添上当地人的一些习俗，那就更“美味”啦!

5.发展休闲农业听说，近两年来，休闲农业可谓是发展速度惊人啊!如果你能好好把握好这块农村闲置的土地，说不定能成为百万富翁呢?在当地可以发展特色种养殖业，做乡村观光农业，取得了可观的经济效益。用那些闲置土地创办一个“农家乐”，那在当地肯定会吃香，让都市人找到返朴归真、回归自然的感受，在宁静、纯朴中舒缓压力、放松享受，从而实现增收致富。这是“双赢”的节奏啊!  农村闲置土地处置办法主要包括，清理农村闲置宅基地、改造农村闲置土地、用经营理念盘活闲置土地、发展特色旅游经济以及发展休闲农业等。

处置农村闲置土地一项困难艰巨的工作。但是，我们一定要有信心，配合政府的决策。

家里多出来一片地，如何让闲置土地价值最大化？

做农业要把土地价值最大化，按我的理解就是农业方面的，而不是农村土地价值最大话，关于这个问题，要看你的土地是旱地还是水田。如果是水田的话，可以种植稻类谷物，然后在稻田里面养殖泥鳅、鱼或者鸭子，这是目前使用比较广泛的种植养殖结合的方法。

如果是 旱地的话，可以实行套种的方法。像我们这边做得比较多的就是土豆套种玉米，两行土豆，再种两行玉米，土豆成熟收获的时候，玉米才在授粉，玉米行间距大了，有利于通风和接触阳光，还不容易发生倒苗，还有就是根据不同的季节进行农作物的轮播，一年多种几茬。农村闲置土地没有人耕种，直接荒废，主要是种地不赚钱，倒贴，种地有的地方是一年当中种两茬，相应的有收入，而西部地广人少，加之年轻人都进入城市务工，家中留守的都是六七十岁的老人，耕种点口粮田供自己生活，自然条件差，偏远，大型机械无法操作的地块都放弃耕种，生产成本太高。就导致了种地不入外出务工，收入来的快。解决的办法就是机械整修，集中大块，流转大户承包，逐步向家庭农场模式迈进，充分利用土地资源，推广优质高产农作物籽种，降低农业生产资料价格，粮食收购保护价适当提高，激发农民种粮积极性。

将宅基地居住权限开放，吸引城市想回农村的人员投资修建住宅，统一规划，合理利用土地资源。能有效发展农村经济，增加当地收入。有些富人出国定居到外国买别墅住楼房，其原因就是配套设施集全，交通便利，就近医疗，购物方便等因素，而我国可以借鉴国外先进经验。

兴办家庭农场，大户经营引进先进机械，加快农业现代化步伐。加快铁路高速公路建设投资，城市农村零距离，发展旅游，物流快捷，医疗养老，购物方便，使农村面貌焕然一新。

农村闲置土地怎么利用？

当前国内常见的农村闲置土地流转方式主要有四种，即出租、出让、转包、入股。rn出租:农户自愿将耕地或宅基地的使用权出租给承租方，承租方给出租方固定的收益。

一般由村集体统一收购回收闲置土地，再租给开发商，对于发展旅游项目的租期一般在20年左右。rn出让:被征用土地的农民，在按有关规定获得资金补偿后，将土地使用权交给当地部门，再转交给建设方。rn转包:即土地承包方将全部或部分承包地的使用权包给第三方，转包期限不超过土地承包合同的剩余期限。rn入股:即农户将闲置土地的使用权作为股份，参与股份制或股份合作制经营，这种模式在旅游开发的同时，兼顾村民的长远利益，获得就业机会或从事经营工作，使他们能够长期分享旅游收益，充分体现了旅游业“利益共享”，成为现今最被当地和农户欢迎的闲置土地流转方式。

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